集体和个人的天然林禁伐后权益怎么保障？

中国林科院科信所集体和个人天然林保护财政政策研究课题组

天然林是森林资源的精华，是我国森林资源的主体。我国林地面积的64%是天然林，全国森林蓄积的83%以上来自天然林。

1998年那场全国性洪水灾害之后，党中央、国务院作出了长江上游、黄河上中游天然林禁伐、限伐的决定。2000年，天然林保护工程正式实施。2014年，黑龙江森工和大兴安岭森工率先进行天然林停止商业性采伐。2016年，中央一号文件明确“完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐”。

天然林停止商业性采伐对于生态保护具有重要意义，也对集体和个人所有者的收入带来影响。如何保障天然林禁伐之后的各方面权益，中央和地方都进行了很多探索和努力。

天然林商业性停伐产生的影响

根据第八次全国森林资源清查，集体林天然林面积8.70亿亩。其中，5.18亿亩已被划入公益林，3.52亿亩为商品林。在3.52亿亩集体林商品林中，扣除竹林、灌木林、疏林外，乔木林蓄积量约15亿立方米。不同于国有林区和国有林场，集体林属集体所有，由农户家庭承包经营，情况十分复杂。停止天然林商业性采伐对集体和个人所有者（或经营者）收入的影响因为地域差异、资源类型及经营状况差异，也是千差万别。总体来看，天然商品林禁伐对农户家庭的收入影响不深，但是对于部分以天然商品林经营为生计的地区以及林业大户的影响较大，进而影响到林区的社会稳定以及林业投资者的信心。

1.从家庭收入影响来看。目前我国有1.5亿农户家庭承包林地经营，林业收入占家庭总收入的比例约为14.48%[2015年全国林改情况统计]，其中来自用材林和竹林的收入约占4%。因此，整体上因停伐农户家庭收入下降幅度不会超过4%。但是，仍有14.56%的农户家庭用材林和竹林收入占家庭总收入的比重超过50%，停伐将会影响到这部分农户的生计。

2.从地区来看。南方地区水热条件好、土壤肥沃、林木生长快、经营林业经济效益好，农民每年经营林业收入远超每亩15元的生态公益林补贴，停止天然林商业性采伐对集体和个人所有者（或经营者）收入的影响较大。而西北地区及西南石漠化地区林业经营效益差，停止天然林商业性采伐对集体和个人所有者（或经营者）收入的影响相对较小。

3.从林业投资来看。课题组在实地调查中发现，对那些来自天然林的林业收入比重大、对天然林投资量大、即将进入天然商品林采伐期的经营者来说，停伐将使他们面临贷款偿还难、投资变现难、转型发展难的问题。对于以天然商品材为加工原料的企业来说，禁伐必将增加企业的生产成本，面临和上述林业经营者同样的难题。对于这些林业经营主体和木材生产企业来说，如果补偿不当，必将影响社会资金和其他资金进入林业行业。

集体和个人的天然林该如何补偿

天然林保护补偿政策是对集体和个人因天然林禁伐造成的经济损失给予补偿。理论上确定天然林禁伐补偿标准的方法有：生产成本补偿、机会成本补偿和生态效益补偿。其中，生产成本补偿是根据森林生产过程中消耗的平均社会成本来制定补偿标准，不包括林木和非木质林产品的价值增值部分，是最低限的补偿标准。效益补偿是通过对森林生态系统服务功能进行核算，按照森林提供的生态价值进行补偿，从补偿标准来说，是最高的一种，也是最难实现的一种，因为对森林生态系统服务功能进行核算非常复杂，目前也没有统一的标准。机会成本补偿是指对做出经济选择行为时，所放弃的其他可获利机会产生的经济回报进行补偿。机会成本补偿被广泛应用于制定生态补偿标准以及环境付费等。在制定标准时，应考虑地区差异、产权差异、成本效益最优等因素，同时采取动态调整的模式。

1.采取差异性补偿

地区差异性。天然商品林分布的省份所处地理位置不同、经济社会发展水平不同，以及自身天然商品林的群落复杂程度不同，机会成本的内涵差异较大。因此，补偿标准也应当在区域划分的基础上实行不同的标准。对天然商品林补偿标准的制定可先根据区域提供的生态服务价值、社会经济发展水平划分补偿等级，在各区域内根据机会成本制定基准补偿标准，再综合考虑财政的支付能力、林农的受偿意愿等，最终确定补偿标准（如下图所示）。

产权差异。在集体和个人的天然商品林中，应优先补偿产权主体为个人的天然商品林，其中区别自留山和承包山，实行不同的补偿标准。自留山的使用权不仅具有承包山一样的社会保障功能，更具有稳固的类似私有产权基础，因此应该适当调高自留山属性的天然商品林的补偿标准。

成本效益最优。对于集体和个人天然林禁伐试点的选择，以乡镇为单元，采用风险效益成本比较法确定优先补偿区域，风险效益成本比例由某个乡镇对生态环境的贡献除以该乡镇天然商品林禁伐的参与成本计算获得。用来衡量生态环境贡献的指标可以用协议期限内的水源涵养量乘以森林生态系统的退化风险来代替，参与成本一般包括机会成本、政策实施成本以及交易成本等。风险效益成本比例越高，优先度越高。在有限资金预算下，对风险效益成本最优的生态区域进行优先补偿，在获得补偿资金最优使用效率的同时，提高生态建设的效果。

实施动态补偿标准。在禁伐政策实施的初期，受资金限制，可先根据生产成本标准确定补偿标准，随着社会经济发展以及国家生态建设能力的不断增强，应该逐步过渡到以机会成本确定补偿标准，最后进入以生态价值为标准确定的补偿。动态的补偿标准充分考虑了社会经济发展的因素，更加科学合理地确定补偿的标准。

2.建立以中央财政为主的专项补偿政策

中央政府实施天然林保护政策的目标是保护国家生态环境和生态资源，提高可持续发展的能力，为社会提供更好的生态环境。地方政府是执行政策的主力军，是中央政策实现的主要渠道。天然林区经济基础较差，依靠林区生活的林农短时期内很难重新找到经济来源，同时林区地方财政也较困难，禁伐还会减少林区财政收入，本就缩减的地方财政在全面开展天然林保护后还要增加补偿支出的话，无疑是雪上加霜，很难实现。因此，应该建立以中央财政为主的专项补偿资金。

3.逐渐统一补偿方法和标准概念

目前涉及生态补偿的森林种类纵横交错，按照林分起源分，有天然林保护工程、天然商品林禁伐，按照用途分，有公益林补偿、封禁区保护补偿等，涉及补偿的概念较多、交叉重叠，可以逐步将天然林保护补偿、公益林生态补偿以及封禁区保护补偿等概念进行规范和统一，按照相同的方法和标准制定补偿标准，进行管理和开展补贴工作，避免概念较多、标准不一带来的矛盾和问题。例如，很多省份通过省级财政提高了公益林补偿标准，这一标准高于集体和个人天然林禁伐补贴标准，必将造成产权主体和经营主体的不满，但是若将集体和个人天然林停伐标准提高到本省生态公益林补偿标准水平，又会极大增加地方财政支出。

4.探索建立地区间横向生态补偿制度

横向生态补偿是以保护与可持续利用生态系统为目的，通过公共政策或市场化手段将生态保护的外部性内部化，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间利益关系的制度安排。横向生态补偿最为显著的特点就是在不具有行政隶属关系的生态受益区与生态保护区之间开展生态补偿。在具体实践中，生态保护区与生态受益区之间既可以是平行关系，例如省与省之间、地级市之间、县之间，也可以是不同级的关系，例如省与非本省地市之间、城市与非本城乡镇之间等。横向生态补偿要能明确划分确定生态保护区和生态受益区，比如河流的下游地区与上游地区，饮用水源区和毗邻的水源涵养区。此外，生态受益区的经济发展水平要高于生态保护区，也是实现横向生态补偿制度的一个重要条件。集体和个人天然商品林禁伐的目的是保护生态，对禁伐区因此丧失的发展机会，受益区应遵循“利益共享、责任共担”的原则，由天然林保护受益区对禁伐区进行补偿。横向生态补偿可以弥补中央资金的不足，也可以促进生态保护和经济发展的协同发展。